A Sustentabilidade Econômica na Administração Pública (Parte 1)

 

Daniel da Silva Almeida[1]

 

Dentre as premissas básicas que compõem o tema da sustentabilidade, as compras e contratações públicas usam três delas como sendo pilares: Ambiental, Social e Econômica.

 

A primeira é a principal e mais difundida não somente na Administração Pública como na iniciativa privada e, nesse contexto, estabeleceremos uma analise futura, diante do foco comum.

 

Tendo sido a Sustentabilidade Social matéria trazida pela Revista Negócios Públicos, dissecaremos o contexto sustentável, viabilizando nesta os estudos acerca da Sustentabilidade Econômica, podendo afirmar em consonância com as Diretrizes de Sustentabilidade nas Compras Públicas, que este pilar almeja obter:

  • o Ganho de Escala
  • o Racionalidade Processual
  • a Participação e Transparência
  • a Celeridade na Contratação
  • a Valorização ME/EPP
  • o Fomento à Inovação
  • a Externalização dos Custos

 

Ressalta-se que as diretrizes sustentáveis pelo viés econômico, pode ser dividido em duas linhas de estudo. A primeira delas, foco desta matéria, está indiretamente ligada a Administração Pública, por meio do que podemos tratar por custos invisíveis. Já o segundo, que será abordado na sequencia, mostrará os benefícios diretos e de fácil percepção quando se fala em eficiência na Gestão Pública.

 

Então, para que nosso leitor possa entender melhor o que seriam estes custos indiretos, estes nada mais representam que os voltados para a eficiência de todo o procedimento licitatório, enquanto que os diretos são os que culminaram em sua eficácia.

 

A palavra eficiência na Administração Pública tomou posição de destaque como Princípio quando, em 1998, foi trazido ao artigo 37 da nossa Carta Magna por meio da Emenda Constitucional nº 19/1998.

 

O dilema passaria quanto à aplicabilidade de tal princípio no âmbito das contratações públicas, todavia, a resposta pode ser obtida de uma maneira muito simples, já que a eficiência nada mais seria do que os meios utilizados para se chegar a um fim, obtendo resultados satisfatórios e eficazes.

 

Assim, insurge a necessidade de observar os procedimentos internos das licitações, que, indiscutivelmente, recai sobre seu capital humano.

 

Pesquisas realizadas em 2015 pelo Grupo Negócios públicos trouxe que o valor de um processo licitatório, compreendendo todas as suas fases, gira em torno de R$ 14.351,50[2], compreendendo custos desde a identificação da necessidade de bens e serviços até a publicação do seu resultado.

 

É com base nestas informações que passamos a desenvolver uma visão, não exaustiva, mas diretiva para a otimização econômica junto as compras públicas.

 

FORMATAÇÃO DE EQUIPES DE TRABALHO

 

Inicialmente trataremos acerca da importância de se formatar uma equipe de trabalho eficiente e com funções bem definidas.

 

Comum observar que diversos órgãos valem-se de um único servidor para elaborar o termo de referência, desenvolver a minuta do edital e a minuta do contrato, além de desempenhar a função de presidente ou membro de comissão de licitação, ou ainda de pregoeiro, na maioria das vezes ocasionada pela limitação de seu quadro.

 

Ocorre que aquilo que deveria ser uma exceção à regra é o mais comumente encontrado e o acúmulo de funções é absurdamente comprometedor.

 

Quando a lei nº 8.666/93, em seu artigo 40, parágrafo 2º, traz como peça anexa obrigatória o “Projeto Básico e/ou Executivo”, é comum notarmos sua substituição pelo chamado “Termo de Referência”, no entanto, as nuances por estes trazidas são comuns e possuem caráter estritamente técnicos, sendo salutar que sua elaboração ocorra por um setor técnico, independente de ser a área onde o objeto será utilizado ou um setor centralizado, cuja incumbência seja única e exclusivamente esta.

 

Neste caso é importante que o Projeto Básico ou o Termo de Referência (PB/TR) elaborado observe, além dos interesses da Administração, o comportamento do mercado, onde exemplificamos com os prazos de seu fornecimento, sua execução e sua garantia, já que os pretensos fornecedores terão que igualmente observá-los; como será sua disponibilização, se de forma unitária, em caixas, em fardos, por m2 ou outra unidade existente, cuja ausência dificultaria um julgamento objetivo ou um recebimento efetivo; ou ainda acerca da exigência técnica necessária para o futuro contratado. Tal observação manterá a eficiência da contratação, evitando questionamentos futuros, a exemplo de alegações de inexequibilidade nos prazos exigidos para execução do objeto licitado.

 

Devidamente formatado, tais peças devem ser encaminhadas a outro setor, aquele que seria o responsável pela Elaboração de Editais para que, familiarize-se com o objeto e prepare o Edital de maneira a se obter a proposta mais vantajosa para a Administração.

 

Para tanto, aqueles que forem designados como sendo responsáveis pela elaboração dos editais não devem apenas receber o PB/TR, tendo como função primordial a de fiscalizador das atividades anteriormente desenvolvidas, ou seja, deverá ter a preocupação de analisar a peça recebida e verificar se aquela não traz informações que possam vir a frustrar o caráter competitivo do certame, pautando-se tanto na legislação regente quanto nas jurisprudências.

 

Importante que se faça constar o orçamento estimado em planilhas, seja nos autos do processo na modalidade Pregão, atendendo ao disposto no art. 3º, inc. III, da Lei nº 10.520, ou como anexo do Edital, face o art. 40, §2º, da Lei nº 8.666/93, para as demais modalidades, cabendo, em caráter excepcional, a aplicação deste último artigo nos Editais de Pregão cuja aceitabilidade esteja vinculada ao preço de referência (TCU. Acordão 392/2011-Plenário, Acórdão 2.166/2015-Plenário e Acórdão 10.051/2015-Segunda Câmara).

 

Por fim, igualmente atendendo ao disposto no art. 40, §2º, da Lei nº 8.666/93, o Edital deve constar da Minuta do Contrato a ser firmado entre a Administração Pública e o particular interessado, cujo teor não só é técnico como jurídico.

 

Então, imagine a probabilidade de erro a que está sujeito todo o processo licitatório ao se concentrar todas as etapas nas mãos de um único agente.

 

Fatos como são comumente encontrados em prefeituras interioranas, onde observamos, inclusive, Secretarias Municipais ocupadas por gestores despreparados e meramente ocupadores de cargos sob controle direto do Gestor Municipal (Prefeito).

 

Ilustrando a situação, trazemos a seguinte hipótese: Uma Secretaria Municipal de Saúde deseja adquirir um veículo 1.0 para que fique à disposição da sua equipe médica, de modo a atender a determinado Programa de Saúde nos povoados mais longínquos, e solicita ao setor de compras municipal que adote as providencias necessárias. Fatalmente este ficará responsável por: 1. Elaborar a requisição da Secretaria; 2. Levantar os orçamentos; 3. Preparar a autorização do Ordenador de Despesas; 4. Elaborar a Minuta do Edital com o respectivo Termo de Referência; 4. Elaborar a Minuta do Contrato; 5. Encaminhar para Análise Jurídica; e 6. Publicar o Edital atendendo ou não o parecer opinativo. Caso este também faça parte da Comissão de Licitação ou seja o Pregoeiro, ainda cumprirá as atividades inerentes a tal posição.

 

Supondo que após a conclusão do certame, com o contrato devidamente assinado, ao solicitar aquele veículo, constata-se que, embora seja o modelo 1.0 (mais econômico), para se chegar ao povoado que teria sido favorecido, o veículo deveria ter características do tipo off road, já que a região é de difícil acesso, com terrenos acidentados, consequentemente tais veículos quebrariam constantemente ou sequer conseguiriam atravessar os obstáculos existentes.

 

No caso exposto, sem dúvida alguma, a culpa recairia em cima do presidente da CPL ou do Pregoeiro que elaborou todas as peças e não observou a peculiaridade da região de atuação rotineira da daquela Secretaria. Ou seja, o condutor do certame, deveria conhecer, além das suas atividades, as necessidades de um setor estranho, bem como as atividades que seriam desenvolvidas por aquele, além da topografia regional, dentre outras informações que fugiriam às suas competências.

 

Totalmente inviável atender a todos estes pontos e ainda fazer com que os outros certames, dos mais diversificados objetos, tenham continuidade celeremente. Tal sobrecarga em torno de um único servidor é mais comuns do que se imagina, num contexto onde, fatidicamente, a contratação não se ocorrerá de forma segura, tão pouco vantajosa e eficiente, podendo gerar, inclusive, retrabalhos.

 

Com o intuito de melhor gerir as tarefas, o Gestor Público deve partir da premissa que, dispondo de uma equipe profissional, devidamente formatada será possível não só estabelecer responsabilidades, como cumprir a segregação de funções, otimizando os procedimentos internos e, consequentemente, os externos.

 

Para tanto, deverá valer-se de ato normativo onde se designe como se dará as requisições e quem será responsável; quem será responsável pela elaboração do PB/TR; quem elaborará o Edital (sendo salutar que não seja a CPL ou o Pregoeiro, deixando-os apenas como julgadores do processo); e o responsável pela Minuta do Contrato.

 

Tais atribuições poderão ser individualizadas, setorizadas ou interdisciplinadas, desde que vários agentes possam, dentro de suas competências legais, contribuir de maneiras técnica, jurídica e fiscalizadora com o procedimento interno, ensejando os atos externos aos respectivos condutores, seja na posição de Presidente da CPL ou de Pregoeiro.

 

Com isso, o órgão estaria, não só tendo ganho de escala, como racionalizando seus processos, garantindo, desta forma, uma contratação célere e segura.

 

INVESTIMENTO CONTÍNUO NO CAPITAL HUMANO

 

No entanto, não tem como se obter resultados se as equipes de trabalho não estiverem devidamente preparadas para as atribuições que lhes serão confiadas. Faz-se necessário estabelecer exigências mínimas para cada cargo a ser ocupado, independente de haver previsão legal.

 

É inadmissível designar uma comissão de licitação arbitrariamente valendo-se de servidores despreparados, que nunca tiveram quaisquer tipos de cursos e treinamentos, quiçá compor os quadros com outros que sequer tiveram convivência com tais procedimentos. Imagina-se quanto retrabalho haverá diante dos prováveis fracassos licitatórios ou deserção.

 

Na própria Lei nº 10.520/2002 não se observa exigências para designação do Pregoeiro, como se todos os servidores fossem nobres conhecedores de uma modalidade de licitação que, embora estintivamente parecida com as já tradicionais da Lei nº 8.666/93, traria como uma de suas promessas a celeridade nas compras e contratações públicas. Apenas em 2005, o decreto (5.450/2005) regulamentador desta modalidade ‘em sua forma eletrônica’ e no âmbito da União foi quem instituiu, generica e subjetivamente, que somente exerceriam a função de pregoeiros servidores ou militares que reunissem qualificação profissional e perfil adequados, aferidos pela autoridade competente.

 

Os órgão passaram a simples exigência de realização de cursos de formação de pregoeiros, valendo seu certificado como parâmetro de qualificação, no entanto, como investir em recursos humanos não é cultural e muitas vezes visto como desnecessário, é possível deparamos, em 2016, com pregoeiros dos mais variados órgãos certificados em 2006.

 

No caso em tela, a não investidura em atualização após esse lapso temporal e numa sociedade onde a informação atingiu um patamar de dinamismo inimaginável, poderá acarretar em situações adversas e comprometedoras nos órgãos que permanecerem inertes ou omissos.

 

Na verdade, não somente os servidores envolvidos na condução dos certames devem ser os detentores de conhecimento. Outros setores da Administração Pública também fazem parte da engrenagem ‘compras e contratações’ e aquela visão arcaica de que ‘o Pregoeiro responde só’ não existe mais.

 

Novas legislações coadjuvantes, mas não menos importantes, são criadas rotineiramente.

 

Muitos julgados trazidos pelas Cortes Supremas tornam-se fundamentais para dirimir quaisquer interpretações equivocadas dos atores públicos, resguardando-os das intimidações feitas por licitantes, cada vez mais preparadas para buscar invalidar atos administrativos que sejam contrários a seu interesse próprio.

 

Os atores públicos devem ter constante cuidado para não se tornarem ultrapassados. Assim, manter uma equipe promissora e atual fará crucial diferença na Gestão Pública, definindo seu sucesso ou fracasso.

 

Neste diapasão, o Tribunal de Contas da União vem, inclusive, determinando que os órgãos realizem treinamentos e aperfeiçoamentos visando a capacitação de seus agentes, como podemos acompanhar no Acórdão nº 564/2016 – TCU – 2ª Câmara:

 

“ACÓRDÃO nº 564/2016 – TCU – 2ª Câmara

 

1.7. Recomendar à Coordenação Regional da Funai em Guajará Mirim/RO que:

(…)

1.7.4. adote medidas administrativas necessárias: (a) ao adequado acompanhamento da execução contratual; (b) à proibição de uso dos veículos oficiais por pessoas estranhas ao serviço público; (c) à capacitação de pessoal nas áreas de patrimônio e gestão de contratos; (d) à revisão e à adequação das informações do Relatório de Gestão aos normativos em vigor; (e) à inscrição dos bens no Spiunet e sua reavaliação; (f) à normatização do controle de uso e do abastecimento dos veículos; (g) à definição do planejamento operacional das ações e das compras; (h) e à observância das disposições da Lei 8.666/1993.”

 

Aqui, cabe um adendo ao tema, posto que a ausência de capacitação pelo órgão não afasta a culpa do servidor, caso estes executem tarefa sem a devida capacitação. Para que não venham a incorrer em tal falta, devem estes provocar sua capacitação, podendo, inclusive, negar a execução da ordem emanada, conforme se vê na decisão do Recurso de Reconsideração (Tomada de Contas Especial), Acórdão nº 1.174/2016 – TCU – Plenário:

 

“ACÓRDÃO nº 1174/2016 – TCU – Plenário

 

(...) a falta de capacitação do agente público para a realização de tarefa específica a ele atribuída não impede sua responsabilização por eventual prejuízo causado ao erário. Ciente de sua falta de habilitação para o exercício da tarefa, deve o servidor negar-se a realizá-la, uma vez que, ao executá-la, assume os riscos inerentes aos resultados produzidos.”

 

O início de uma boa gestão sempre ocorrerá quando o gestor entender a necessidade que seus servidores, além dos condutores da licitação, têm em se manter atualizados, principalmente aqueles que deverão possuir o conhecimento técnico do bem ou serviço a ser contratado, onde, fatalmente, virão a atuar como fiscais de contrato, os pareceristas jurídicos e a própria autoridade competente para conceder a autorização procedimental, o julgamento recursal e a homologação do certame.

 

Investir no capital humano, muitas vezes tido como supérfluo pelos gestores públicos, poderá e trará benefícios econômicos a essa máquina de benefício coletivo, além do reconhecimento de quem almeja manter-se pautado na ética e transparência pública.

 

[1] Consultor e assessor técnico especializado em licitações, contratos e convênios. Administrador Especialista em Gestão Estratégica de Recursos Humanos. Pós graduando em Direito Público com Ênfase em Licitações e Contratos.

 

[2] Retrospectiva. Revista Negócios Públicos, Curitiba, nº 137, p. 23, dez. 2015

 

​​Artigo publicado pela

 

Revista Negócios Públicos

 

ISSN 1984-2589

Ano XII

v. 144, p. 40-44.

Jul 2016: Curitiba-PR.